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25 août 2010 3 25 /08 /août /2010 00:46

HIER NOUS AVONS PUBLIÉ LA PREMIÈRE PARTIE DE CETTE ÉTUDE

 

 

La réforme territoriale en Guadeloupe - Enjeux et perspectives! 18
III. La question des compétences
1. Le contexte politique pèse sur les choix
La question d’éventuels transferts de compétences à l’occasion de la mise en œuvre d’évolutions institu-
tionnelles se posera nécessairement. Une partie des élus, notamment ceux qui étaient tentés par un
passage de la Guadeloupe à un statut d’autonomie de l’article 74 pourra vouloir saisir l’occasion de ré-
formes institutionnelles pour poser celle d’un réajustement des compétences entre collectivités voire
celle d’un approfondissement de la décentralisation.
Cette question peut être abordée sous plusieurs angles!:
•d’un point de vue politique, il sera peut-être difficile pour la majorité renouvelée au conseil
régional, d’expliquer à l’opinion, après avoir été élue sur le thème du maintien de la Guade-
loupe dans le droit commun avec pour seul instrument spécifique celui des habilitations,
qu’elle souhaite désormais, en plus de ces habilitations, des transferts de compétences
définitifs. Il y aurait là un risque d’affaiblissement de la cohérence du discours!;
•d’un point de vue budgétaire et financier, la situation économique actuelle de la Guade-
loupe et de la France dans son ensemble n’incite pas à solliciter de nouveaux transferts de
compétence avec le risque quasi certain qu’ils soient mal compensés financièrement!;
•d’un point de vue juridique, on peut penser que, dans le cadre de l’article 73, les transferts
spécifiques de compétences sont forcément limités.
2. Les transferts ou échanges de compétences possibles doivent être
appréhendés au regard des possibilités et des limites de l’article 73 alinéa 1 et
des résultats des consultations de Guyane et de Martinique
Dans tous les cas, des transferts de compétences de l’Etat vers les collectivités ou entre la région et le
département, nécessiteraient une loi.
Dans tous les cas de situation institutionnelle examinés plus haut, les transferts de compétences qui
pourraient être envisagés de l’Etat vers la région, le ou les départements ou vers la collectivité unique et
qui iraient au-delà des transferts prévus au niveau national devront, conformément au premier alinéa de
l’article 73 de la Constitution, être justifiés par des «!caractéristiques!» ou «!contraintes particulières!»,
propres au territoire concerné.
Ceci est également valable pour la collectivité unique adoptée par les électeurs de Guyane et de Martini-
que dans la mesure où ils ont répondu favorablement à «!la création d’une collectivité unique exerçant
les compétences dévolues au département et à la région…!» et non à celle d’une collectivité qui se ver-
rait transférer d’autres compétences. On peut alors supposer que le Conseil Constitutionnel, saisi d’une
La réforme territoriale en Guadeloupe - Enjeux et perspectives! 19
loi relative à la collectivité de Guyane ou de Martinique qui irait au-delà du cadre adopté par les électeurs
en matière de compétences, pourrait la censurer sur ce point.
On peut même aller jusqu’à considérer, de ce fait, que le résultat de ces consultations restreint la marge
de manœuvre que l’on aurait pu attendre du premier alinéa de l’article 73 en matière de transfert de
compétences. Les électeurs guyanais et martiniquais se sont en effet clairement exprimés en faveur
d’une collectivité n’exerçant que la seule addition des compétences de la région et du département, et
ce, de surcroît, après avoir, deux semaines auparavant, écarté massivement une forme de collectivité qui
permettait d’aller beaucoup plus loin en matière de transferts de compétences. Ils ont ainsi précisé le
cadre dans le quel ils entendent se situer. On voit dès lors mal le législateur s’affranchir de ce cadre sauf
à méconnaitre l’esprit des dispositions constitutionnelles relatives à la consultation des électeurs des
DOM.
3. Des scénarii peuvent être imaginés qui sont à analyser au regard des limites
constitutionnelles et en fonction des hypothèses d’évolution institutionnelles
décrites ci-dessus
a. On peut imaginer un simple réaménagement des compétences entre région et
département":
Trois scénarii sont présentés ci-dessous à titre d’exemples de ce qui peut être imaginé mais on pourrait
en proposer des dizaines d’autres. Ces réaménagements doivent répondre à des considérations de lisi-
bilité pour le citoyen, de synergies entre les fonctions d’une même collectivité, d’équilibre des pouvoirs,
de rationalisation des services etc… Les scénarii imaginés doivent donc être analysés au crible de ces
critères.
SCENARIO N°1
Région
•Economie (maintien)
•Routes (réseau départemental à transférer)
•Transports terrestres et maritimes (terrestre à transférer du département)
•Ports (port autonome à transférer de l’Etat, ports de pêche à transférer du département)
Département"
•Logement (LBU et pouvoir normatif à transférer de l’Etat et la région arrêterait d’intervenir)
•Social et médicosocial (maintien)
•Formation professionnelle (à transférer de la région)
•Collèges (maintien)
•Lycées (à transférer de la région)
La réforme territoriale en Guadeloupe - Enjeux et perspectives! 20
•Sports (compétence à attribuer clairement car les 3 niveaux interviennent actuellement. La
problématique est davantage financière)
•Culture (idem sports)
L’avantage de ce scénario est qu’il aboutit à une répartition logique et lisible. Tout ce qui tou-
che au développement humain va au département et tout ce qui touche au développement de
l’économie et des infrastructures va à la région. Il a pour inconvénient de beaucoup plus don-
ner au département qu’à la région.
SCENARIO N°2
Région
•Economie (maintien)
•Formation professionnelle (maintien)
•Collèges (à transférer du département)
•Lycées (maintien)
•Ports (à transférer de l’Etat et du département)
•Sports (à clarifier)
•Culture (à clarifier)
Département
•Logement (à transférer de l’Etat et la région arrêterait d’intervenir)
•Social et médicosocial (maintien)
•Routes (réseau national à transférer de la région)
•Transports (maintien)
Ce scénario est plus équilibré que le précédent mais il ne répond pas à une logique claire de
répartition, lisible pour les citoyens.
SCENARIO N°3
Région"
•Economie (maintien)
•Formation professionnelle (maintien)
•Collèges (à transférer du département)
•Lycées (maintien)
•Routes (réseau départemental à transférer du département)
•Ports (à transférer de l’Etat et du département)
•Transports (transports terrestres à transférer du département)
La réforme territoriale en Guadeloupe - Enjeux et perspectives! 21
Département
•Logement (à transférer de l’Etat et la région arrêterait d’intervenir)
•Social et médicosocial (maintien)
•Culture (maintien)
•Sports (maintien)
Ce scénario est à l’avantage de la région du point de vue de l’ampleur des transferts. D’un au-
tre point de vue, il réserve au seul département la culture et les sports qui sont des compé-
tences valorisantes politiquement.
b. Des transferts de l’Etat vers les collectivités peuvent aussi être imaginés":
Ces transferts peuvent concerner des compétences normatives!: dans ce cas on peut supposer que
seule la pratique des habilitations à adapter ou à fixer la règle reposant sur les dispositions des alinéas 2
et 3 de l’article 73 de la Constitution est envisageable en l’état actuel de la Constitution.
Ils peuvent aussi concerner des compétences de gestion du type de celles déjà transférées aux collecti-
vités locales depuis 1982. Dans ce cas peuvent être envisagés des transferts pouvant être incontesta-
blement justifiés par les caractéristiques ou les contraintes particulières de la Guadeloupe. Cela pourrait
être par exemple le cas en matière d’environnement, de culture, de langues locales ou dans le domaine
de la coopération régionale.
Bien entendu, dans le contexte de difficulté budgétaire aigues que traverse notre pays, il convient d’être
extrêmement prudent s’agissant des demandes qui pourraient être faites et qui pourraient conduire à
des transferts mal compensés financièrement.
c.Ces réaménagements ou transferts de compétences doivent être appréciés au regard du
type d’institutions choisies":
Dans le cas du statu quo"ou de la transformation du congrès en établissement de coopération,
des scénarii du type de ceux évoqués ci-dessus peuvent être imaginés. On ne peut cependant pas ga-
rantir que le Conseil d’Etat et le Conseil Constitutionnel accepteraient de considérer que les réaména-
gements entre la région et le département sont incontestablement justifiés par des caractéristiques ou
des contraintes particulières de la Guadeloupe, si ce n’est son caractère de région monodépartementale.
Dans le cas de la bidépartementalisation"et du modèle corse, l’existence de deux départements
rendraient moins nécessaire voire illogique les réaménagements évoqués plus haut, d’autant plus que la
justification des ces options est de rester le plus proche possible du droit commun des région et des dé-
partements de droit commun.
Dans le cas de la collectivité unique, le réaménagement de compétences entre région et département
n’ont plus de sens. En revanche des transferts de compétences de l’Etat vers la collectivité sont envisa-
geables sous réserve des limites de l’article 73 alinéa 1 de la Constitution et de la lecture des consulta-
tions de janvier 2010 que pourrait faire le Conseil Constitutionnel.
Dans le cas de l’application de la réforme Balladur ou de l’assemblée unique, la question se pose
un peu dans les mêmes termes que pour le statu quo mais avec une acuité particulière. Un réaménage-
ment des compétences semble aller de pair avec la rationalisation politique et administrative issue de la
création d’un organe délibérant unique.
#
La réforme territoriale en Guadeloupe - Enjeux et perspectives! 22
IV. La question du mode de scrutin!et du
nombre d’élus
1. Le choix d’un mode de scrutin obéit à plusieurs critères
Aujourd’hui, les 40 conseillers généraux sont élus au scrutin uninominal majoritaire à deux tours, le dé-
coupage cantonal relevant du décret en Conseil d’Etat. Le conseil régional de Guadeloupe est composé
de 41 membres (art. L. 4432-1 du CGCT), le mode de scrutin étant, depuis 2004, un scrutin de liste, à
prime majoritaire.
En 2003, avait été envisagée une assemblée de 70 membres, élus par un «!scrutin proportionnel avec
une prime majoritaire de 4 sièges, les sièges restants étant répartis entre les listes ayant obtenu au moins
5% des suffrages exprimés!». Etait également prévue une représentation spécifique de chaque île, au
scrutin uninominal quand un siège était à pourvoir, et «!à la représentation propositionnelle au-delà!». Les
travaux antérieurs (délibération commune des commissions permanentes du conseil régional et du con-
seil général en date du 14 mars 2003) avaient mentionné la possibilité d’un scrutin mixte, sans approfon-
dir la réflexion.
Toute réflexion sur le choix d’un mode de scrutin!doit tenir compte des objectifs suivants :
" - une représentation équitable de l’ensemble du territoire et des forces politiques, sous réserve
d’une représentativité minimale fixée par un plancher (par exemple 5% des suffrages exprimés)!;
" - la formation de majorités stables, pour éviter une situation à la polynésienne, avec la nécessité
de repasser par la loi régulièrement et de perturber l’action de la collectivité.
Actuellement, la Guadeloupe dispose de deux assemblées dont l’une est élue au scrutin de listes à la
proportionnelle et permet de respecter essentiellement le critère de représentation équitable des forces
politiques et l’autre est élue au scrutin uninominal par circonscriptions territoriales (les cantons) et permet
de respecter le critère de représentation équilibrée du territoire.
Au conseil régional, la prime majoritaire assure une majorité stable.
Les élus de Guyane et de Martinique réfléchissent actuellement aux modes de scrutins envisageables
pour leur future collectivité unique et tentent de concilier les deux objectifs.
En Guyane, les élus de la région penchent pour un mode de scrutin de liste à la proportionnelle à deux
tours avec une répartition territorialisée des élus pour que les principales «!régions!» du territoire soient
convenablement représentées.
En Martinique, l’exécutif régional réfléchit aussi à un scrutin de «!liste territorialisée!» avec une seule tête
de liste.
La réforme territoriale en Guadeloupe - Enjeux et perspectives! 23
2. Les différents modes de scrutin envisageables doivent aussi être
appréhendés en fonction des choix institutionnels
a. le statu quo": dans ce cas, on peut penser que les modes de scrutin actuels pourraient être
conservés, dans la mesure où le mode de scrutin peut être considéré comme un des critères de
choix du statu quo!;
b. la transformation du congrès en établissement de coopération": dans ce cas la question
ne se pose pas pour le congrès qui n’est pas élu au suffrage universel et se pose de la même
manière que pour le statu quo pour le conseil général et le conseil régional. A priori, les modes de
scrutin actuel seraient conservés!;
c. la bidépartementalisation": dans ce cas, la Guadeloupe se trouverait dans le droit commun!;
d. le modèle corse": dans ce cas la Guadeloupe se trouverait dans le droit commun pour l’élection
des conseils généraux et aurait à trouver un mode de scrutin pour la collectivité spécifique!;
e. la collectivité unique": le mode de scrutin n’est pas, si l’on prend strictement la Constitution, un
des éléments que l’on doit obligatoirement mettre aux voix lors de la consultation de la popula-
tion. Le 7ème alinéa de l’article 73 n’impose le consentement de la population que sur le principe
de la création d’une seule collectivité ou d’une assemblée unique et cette question relève du seul
législateur. On relève qu’on ne peut rien tirer de la récente expérience de Mayotte (la question
soumise aux électeurs le 29 mars 2009 n’évoque pas la question du futur mode de scrutin, mais
la consultation n’est juridiquement pas obligatoire).
En revanche, politiquement, rien n’interdit d’intégrer le mode de scrutin dans la question qui sera
posée aux électeurs au moment de la consultation prévue en application de 72 al. 3. Même s’il est
sans doute délicat d’expliquer clairement en peu de mots un mode de scrutin dans une telle hypo-
thèse, il paraît vraiment difficile, politiquement de ne pas donner des précisions suffisantes aux
électeurs.
Plusieurs pistes pourraient être creusées!:
1) On pourrait réfléchir à l’importation d’un mode de scrutin à l’allemande (élection au
Bundestag), mêlant, dans ses principes, scrutin proportionnel et scrutin uninominal: chaque
électeur dispose de deux voix, la première servant à choisir un candidat au niveau d’une cir-
conscription de type cantonal, la seconde servant à exprimer sa préférence pour une liste au
niveau régional (avec un plancher à 5% des suffrages exprimés ou un nombre de sièges en-
levés selon le mode uninominal). Ce mode de scrutin permet d’introduire des considérations
personnelles et locales dans une élection de niveau régional, destinée à dégager une majori-
té et l’exécutif de l’assemblée.Concrètement, on compare le nombre théorique de sièges
obtenu par un parti à partir du résultat de la proportionnelle (avec répartition des restes à la
plus forte moyenne) au nombre réel de sièges obtenu par le scrutin majoritaire. Si celui-ci est
inférieur, cas le plus fréquent (puisque les électeurs ont tendance à disperser davantage leur
seconde voix), les sièges sont attribués aux partis pour porter le nombre d’élus au nombre
théorique. Si les élus au scrutin majoritaire excèdent la proportion obtenue avec la seconde
voix, cas rare, le parti conserve les élus excédentaires, naturellement, et le nombre de dépu-
tés est augmenté d’autant. Pour avoir droit à cette répartition, il faut obtenir 5!% des voix au
niveau national ou un nombre minimal de sièges. Ce seuil constitue donc un objectif essen-
tiel pour les petits partis, dont il conditionne la représentation.
Ce mécanisme complexe combine les avantages des deux modes de scrutin- lien personnel
avec les élus et représentativité assez large des tendances politiques. Il a permis le maintien
de deux grands partis autour desquels se constituent les gouvernements, sociaux-démocra-
La réforme territoriale en Guadeloupe - Enjeux et perspectives! 24
tes et chrétiens-démocrates, et l’existence de plus petites formations dont l’apport se révèle
indispensable pour la constitution d’une majorité parlementaire!: parti libéral, Verts, commu-
nistes, et selon les législatures, extrême-droite.
C’est un mode de scrutin qui a fait ses preuves mais qui présente l’inconvénient d’être com-
pliqué.
2) La deuxième piste porterait sur l’institution de deux catégories d’élus!: les premiers
(60% des membres!?) seraient élus sur l’ensemble du territoire au scrutin de liste, à la pro-
portionnelle avec un seuil de représentation à fixer (5%!?)!; les seconds (les 40% restant!?)
seraient élus au scrutin majoritaire, par exemple dans le cadre des cantons actuels.
Ce mode de scrutin reprend les avantages du précédent (combinaison d’une représentativité
au niveau du département et des facteurs personnels) mais présente un inconvénient ma-
jeur!: il risque de créer entre les élus une forme de hiérarchie entre ceux qui sont désignés au
scrutin majoritaire, qui pourraient se considérer comme étant plus légitimes que les élus de
liste. Il faudrait aussi vérifier que la coexistence, au sein d’une assemblée unique, d’élus au
scrutin de liste et d’élus au scrutin majoritaire, ne poserait pas de difficulté au regard du prin-
cipe d’égalité.
3) Le mode électoral du Conseil de paris peut aussi constituer une piste. Il est particulier,
et ressemble à celui applicable à Marseille et Lyon,
La désignation des conseillers de Paris a lieu dans le même temps que celle des conseillers
d'arrondissement au scrutin de liste à deux tours, avec dépôt de listes comportant autant de
candidats que de sièges à pourvoir, sans adjonction ni suppression de noms et sans modifi-
cation de l'ordre de présentation. L’élection est organisée dans chaque arrondissement. Les
premiers élus sur chaque liste sont conseillers de Paris et conseillers d’arrondissement. Ceux
qui viennent ensuite ne sont «!que!» élus de l’arrondissement et siège dans son conseil.
La question de la constitutionnalité d’un scrutin mixte doit être examinée!:
La réforme Balladur qui revient à «!cantonaliser!» le conseil régional qui deviendrait une as-
semblée unique est possible à Constitution constante.
En revanche, la question est plus délicate si l’on cherche à imaginer un scrutin mixte. Le
scrutin «!à l’allemande!» (décrit ci-dessus) ne pose pas de problème constitutionnel, en pre-
mière analyse, aucune difficulté d’égalité devant le scrutin ne se posant.
En revanche, un scrutin mêlant élus à la proportionnelle et élus au scrutin majoritaire pose
plusieurs difficulté, surtout parce que différents modèles sont possibles.
Il semble qu’il faille écarter l’idée que certains électeurs voteraient au scrutin de liste et d’au-
tres au scrutin majoritaire. Si un tel mode de scrutin existe au Sénat depuis la loi organique
du 30 juillet 2003, validée par le Conseil constitutionnel qui n’a pas tranché de front la ques-
tion (DC n°2003-476), le caractère particulier du Sénat, qui assure la représentation des col-
lectivités territoriales en vertu de l’article 24, le justifie sans doute en partie et, au sein d’un
même département, une seule règle s’applique. En toute hypothèse, certains principes
constitutionnels devraient s’appliquer et en particulier celui de la désignation des élus sur une
base essentiellement démographique (DC 87-227 du 7 juillet 1987), qui doit guider le dé-
coupage des circonscriptions. La difficulté matérielle de procéder à ce découpage, en l’ab-
sence de métropole importante par exemple, ne milite pas en faveur d’un tel système.
On peut en revanche plus facilement imaginer un système où chaque électeur voterait deux
fois, une première pour désigner un élu de proximité, au scrutin majoritaire, une seconde
pour une liste, à la proportionnelle. Un tel système n’existe tout simplement pas en France et
La réforme territoriale en Guadeloupe - Enjeux et perspectives! 25
pourrait poser de sérieux problèmes, à cause de la «!hiérarchie!» de fait qui existerait entre
les élus, ceux désignés à la proportionnelle ayant sans doute une légitimité moins directe et
moins forte que les élus de liste. Un tel mode de scrutin ne faciliterait sans doute pas non
plus la désignation du leader et futur candidat à l’exécutif de la collectivité.
f. l’application de la réforme Balladur": dans ce cas, la Guadeloupe serait soumise au droit
commun qui, en l’état actuel de l’examen du texte par le Parlement, prévoit exclusivement un
scrutin uninominal à deux tours!;
g. l’assemblée unique": la problématique se pose dans les mêmes termes que pour la collectivité
unique!;
3. La question du nombre d’élus doit être appréhendée à la lumière de la
situation spécifique des DOM
En Guyane et en Martinique, pour la future assemblée unique, un débat s’est déjà instauré entre le Gou-
vernement qui semble vouloir limiter drastiquement le nombre d’élus et les exécutifs qui, en Guyane,
veulent au contraire une augmentation du nombre d’élus au-delà de l’addition (50) du nombre actuel de
conseillers régionaux et de conseillers généraux ceci pour des raisons démographiques et en Martinique,
ne sont prêts qu’à une réduction limitée (passage de 86 à une soixantaine sans compter l’exécutif).
En Guadeloupe, actuellement l’addition du nombre de conseillers régionaux (41) et du nombre de con-
seillers généraux (40) donne 81.
Le projet de loi relatif à la création des conseillers territoriaux proposait le nombre de 38 pour la Guade-
loupe.
Une base de discussion avec le Gouvernement pourrait être une assemblée composée de 72 ou 75
membres dont deux tiers (48 ou 50) seraient élus au scrutin proportionnel à deux tours avec une prime à
la majorité comme actuellement au conseil régional et un tiers (24 ou 25) au scrutin majoritaire à deux
tours dans des cantons redécoupés.
La réforme territoriale en Guadeloupe - Enjeux et perspectives! 26
IV. La question de l’équilibre des pouvoirs!
Un des principaux arguments des adversaires de la collectivité ou de l’assemblée unique est que ce type
d’institution remet en cause l’équilibre des pouvoirs qui existe actuellement entre l’exécutif régional et
l’exécutif départemental.
Il est clair que la concentration d’une partie importante des pouvoirs décentralisés entre les mains d’un
seul exécutif, s’il présente des avantages en termes d’efficacité peut soulever la question de l’équilibre
des pouvoir.
1. L’équilibre des pouvoirs"au sein de la collectivité peut être recherché en
distinguant le président de l’assemblée et l’exécutif de la collectivité
Si la séparation du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif est la règle s’agissant de l’Etat, ceci est plus
rarement le cas en ce qui concerne les collectivités territoriales.
Il s’agit pourtant d’une forme efficace de maintien d’un équilibre des pouvoirs.
Les cas où le président de l’assemblée délibérante est une personne distincte de l’exécutif de la collecti-
vité existent par exemple pour la collectivité de Corse, en Polynésie ou en Nouvelle Calédonie. Il ne s’agit
donc pas d’une formule inédite en droit français.
Un tel dispositif pourrait être imaginé pour la Guadeloupe dans certaines des hypothèses institutionnelles
examinées plus haut.
Ce dispositif n’aurait pas de sens dans le cas du statu quo, du congrès transformé en établissement pu-
blic de coopération inter-collectivités ou de la bidépartementalisation.
En revanche, il s’agit d’une interrogation pertinente dans les cas du modèle corse, de la collectivité uni-
que, de l’application de la réforme Balladur et de l’assemblée unique.
Dans le cas du modèle corse, il convient de se référer à la loi de 1991.
Dans le cas de la collectivité unique, il appartient au législateur de prévoir un exécutif distinct du prési-
dent de l’assemblée délibérante.
Dans le cas de l’application de la réforme Balladur et de l’assemblée unique, il conviendrait tout
d’abord que la loi déroge aux dispositions relatives au cumul des mandats pour permettre à une seule et
même personne d’assurer à la fois les fonctions d’exécutif régional et celles d’exécutif départemental.
Puis la loi devrait prévoir, comme pour la collectivité unique, un exécutif distinct du président de l’assem-
blée.
La question de la responsabilité de l’exécutif devant l’assemblée (motion de censure ou de défiance
comme en Corse, en Polynésie française ou en Nouvelle Calédonie) doit être soigneusement pesée. Elle
La réforme territoriale en Guadeloupe - Enjeux et perspectives! 27
est gage de démocratie mais peut aussi se révéler facteur d’instabilité politique et de paralysie institu-
tionnelle comme en Polynésie française (article 156 de la loi organique du 27 février 2004).
Dans l’hypothèse d’une séparation de l’exécutif et du président de l’assemblée délibérante se pose la
question de la nature de l’exécutif. Plusieurs formules sont envisageables!: un président seul ou bien un
président et un «!gouvernement!». Dans ce dernier cas, on peut imaginer un «!gouvernement!» issu de la
seule majorité ou encore un gouvernement reflétant la composition de l’assemblée comme en Nouvelle
Calédonie.
La question de la séparation de l’exécutif et du président de l’assemblée n’est pas neutre du point de
vue du signe que l’on veut donner au peuple en termes d’avenir politique. Il n’est pas sans signification
qu’en France, le recours à ce type de formule soit jusqu’à présent intervenu dans des territoires marqués
par des courants autonomistes forts. Séparer la présidence de l’assemblée délibérante («!législatif!») de
l’exécutif est le signe du début de la construction d’un Etat. Cette distinction, pour une collectivité territo-
riale de la République française, sans véritable pouvoir normatif, si elle peut présenter un intérêt en ter-
mes de distribution des responsabilités entre élus, n’est pas un rempart absolument nécessaire pour
protéger les libertés. La présence de l’Etat assure cette fonction. Il est d’ailleurs intéressant de noter
qu’en Guyane, le président ALEXANDRE semble favorable à un président de l’assemblée qui assure
aussi l’exécutif alors qu’en Martinique le président LETCHIMY souhaite la distinction et un exécutif pluriel,
sorte de gouvernement…
2. Des mécanismes externes d’équilibre des pouvoirs peuvent aussi être
imaginés
Plusieurs pistes peuvent être explorées!:
a- Si l’on part de l’idée que le premier des contre-pouvoirs est la dispersion du pouvoir, il fau-
drait réfléchir aux compétences de l’Etat et des communes, seules personnes morales
de droit public à compétence générale (par opposition aux établissements publics) subsistan-
tes dans l’hypothèse d’une collectivité unique.
Le renforcement du contrôle de légalité est une piste à explorer, mais qui pose essentielle-
ment des questions de moyens relevant du pouvoir central, l’Etat disposant déjà de voies de
droit très efficaces – déféré, déféré-liberté, procédures en référé devant le juge administratif -
dont on ne voit pas comment elles pourraient être renforcées.
Du côté des communes, la perspective d’une collectivité remplaçant le département et la
région pourrait être l’occasion de vérifier que les communes – ou les EPCI à fiscalité com-
mune - ne pourraient pas reprendre certaines compétences du département, notamment
dans le domaine social. On pourrait aussi réfléchir à l’association des communes à la procé-
dure de passation de marchés par la nouvelle collectivité devant se dérouler au moins en
partie sur leur territoire, par des mécanismes d’avis obligatoires préalables et publics.
b- La deuxième piste reviendrait à saisir l’occasion de la révision constitutionnelle de juillet 2008
et la création du défenseur des droits pour lui donner une dimension guadeloupéenne.
Aux termes de l’article 71-1 de la Constitution, «!le défenseur des droits veille au respect des
droits et libertés par les administrations de l'État, les collectivités territoriales, les établisse-
ments publics, ainsi que par tout organisme investi d'une mission de service public, ou à
l'égard duquel la loi organique lui attribue des compétences. Il peut être saisi, dans les con-
La réforme territoriale en Guadeloupe - Enjeux et perspectives! 28
ditions prévues par la loi organique, par toute personne s'estimant lésée par le fonctionne-
ment d'un service public ou d'un organisme visé au premier alinéa. Il peut se saisir d'office!».
Les projets du Gouvernement en la matière sont encore flous ou fragiles, l’article 71-1
n’ayant pas fait l’objet d’une véritable réflexion préalable. Le champ d’intervention du défen-
seur des droits et ses modalités d’action ne sont pas encore stabilisés.
La Guadeloupe pourrait proposer que le défenseur des droits dispose, comme le médiateur
de la République aujourd’hui, mais avec un impact plus fort, de délégués dans les DOM,
avec des pouvoirs de saisine et d’intervention en justice de nature à conférer à son action
une véritable efficacité. Le texte pourrait par exemple lui reconnaître un intérêt à agir général
contre l’ensemble des délibérations de la collectivité. Ceci le positionnerait en contre-pouvoir
à l’identique du préfet (qui, par le contrôle de légalité, dispose d’un mécanisme comparable),
le défenseur des droits pouvant être alerté par toute personne s’estimant lésée ou par d’au-
tres collectivités (communes par exemple).
c- Selon la même logique, la Guadeloupe pourrait proposer, concomitamment à une réforme
institutionnelle, le renforcement du Conseil Supérieur de l’audiovisuel.
Le CSA n’est aujourd’hui présent dans les DOM que par l’intermédiaire du comité technique
radiophonique chargé de l’instruction des dossiers sur un plan technique. Une modification
de la loi de 1986 pourrait confier à un représentant régional du CSA le soin d’assurer une
mission de veille sur le paysage radiophonique et audiovisuel en Guadeloupe.
d- Le renforcement du juge financier pourrait s’inscrire dans cette réflexion sur les contre-
pouvoirs.
Alors que la Cour des comptes réfléchit à une réforme profonde de l’ensemble de la juridic-
tion financière, il conviendrait d’obtenir l’assurance du maintien en Guadeloupe d’une cham-
bre régionale des comptes.
Le renforcement de ses compétences pourrait également constituer un contre-pouvoir. La
Cour des comptes!réfléchit d’ailleurs dans ce sens :
" " - parallèlement aux analyses budgétaires et organiques (ressources hu-
maines, gestion financière…) qui existent aujourd’hui, la Cour envisage de créer des analyses
thématiques des politiques publiques locales inspirées de ce qui existe aujourd’hui pour
l’Etat (ex!: les aides aux entreprises, l’investissement pour la recherche…)!:
" " - la Cour envisage la certification des comptes locaux, à l’instar de ce qui
existe pour l’Etat depuis quelques années. C’est un énorme chantier qui pose problème du
point de vue des moyens de la juridiction financière.
" " - enfin, une réflexion est engagée sur la responsabilité des élus locaux de-
vant la CDBF, responsabilité limitée aujourd’hui à quelques hypothèses (défaut d’exécution
d’une décision de justice…). Il s’agirait d’élargir les cas de responsabilité dans le futur.
e- Enfin, redonner la parole au peuple sur des sujets controversés qu’aurait évoqués la collecti-
vité unique pourrait être la solution la plus efficace pour contribuer à équilibrer les pouvoirs.
Un mécanisme de référendum abrogatif d’initiative populaire pourrait être imaginé.
La Constitution prévoit, depuis 2003, des mécanismes de référendum d’initiative populaire!:
au niveau national, l’article 4 prévoit désormais la possibilité d'organiser un référendum po-
pulaire à l'initiative d'un cinquième des membres du Parlement et soutenue par une pétition
La réforme territoriale en Guadeloupe - Enjeux et perspectives! 29
d'un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales!; au niveau des collectivités loca-
les, l’article 72-1, complété par une loi organique du 1er août 2003 et par une loi du 17 août
2004, prévoit que les «!électeurs de chaque collectivité territoriale peuvent, par l'exercice du
droit de pétition, demander l'inscription à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante de cette
collectivité d'une question relevant de sa compétence!» et que certains projets de décisions
peuvent être soumis à la décision des électeurs.
On pourrait aller plus loin!: ce référendum et ce droit de pétition ne peuvent être que «!posi-
tifs!», en ayant pour effet soit l’inscription d’une question à l’ordre du jour, soit l’acceptation
d’un projet de la collectivité.  A l’instar de ce qui existe notamment en Italie, au niveau natio-
nal, on pourrait imaginer un contre-pouvoir efficace susceptible d’être mobilisé lorsque la col-
lectivité unique aura pris une décision contestable!:
" - par l’exercice du droit de pétition, les électeurs demanderaient l’organisation
d’un référendum!;
" - ce référendum, une fois organisé, et ayant reçu une majorité des suffrages ex-
primés – avec un plancher de participation toutefois – aurait pour effet d’abroger la délibéra-
tion de la collectivité.
Une telle réforme suppose toutefois une réforme de la Constitution, ce type de mécanisme
ne pouvant se rattacher aux dispositifs existants à l’article 72-1.
La réforme territoriale en Guadeloupe - Enjeux et perspectives! 30

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André-Jean Vidal
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