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1 novembre 2009 7 01 /11 /novembre /2009 20:37
DÉBATS SUR L'OUTRE-MER
La Commission des Finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire s'est réunie le 13 octobre. Voici le compte-rendu de cette réunion qui avait pour but l'examen et le vote des crédits des missions.

M. le président Didier Migaud. M. le rapporteur spécial des crédits de l’Outre-mer, vous avez la parole.
M. Jérôme Cahuzac, rapporteur spécial. Si j’ai, cette année, obtenu en temps voulu les réponses aux questions que j’avais posées au secrétariat d’État chargé de l’outre-mer, la qualité de certaines de ces réponses demeure contestable. Par ailleurs, je note que ce budget est le troisième que je vous présente en ma qualité de rapporteur spécial et, pour la troisième fois, mon interlocuteur a changé : à M. Estrosi a succédé M. Jégo, lui-même suivi de Mme Penchard. J’ignore si le mouvement se poursuivra.
M. le président Didier Migaud. C’est donc le rapporteur spécial qui assure la continuité…
M. le rapporteur spécial. Comme chacun s’en souvient, l’hiver 2008-2009 a été marqué, outre-mer, par des conflits sociaux très graves, qui ont eu quatre conséquences budgétaires. La première a été la signature d’un protocole d’accord dans les départements d’outre-mer instituant un revenu supplémentaire temporaire d’activité (RSTA). Contrairement au RSA, le RSTA n’est pas une incitation à reprendre le travail, mais une prime donnée à ceux qui en ont déjà un. Créé pour répondre à une demande forte, il prévoit le versement mensuel à certains salariés de 100 euros pris en charge par l’État, auquel s’ajouterait une somme équivalente, prise en charge pour moitié par l’employeur, et pour moitié par les collectivités territoriales. J’observe que le projet de loi de finances pour 2010 prévoit que les sommes versées au titre du RSTA s’imputent sur la prime pour l’emploi (PPE). Il en résulte certes que le coût de la mesure sera de 170 millions et non de 280 millions comme prévu initialement, mais cela signifie aussi que le dispositif est ainsi conçu que le salarié qui aura perçu 1 200 euros au titre du RSTA verra ce montant déduit de la PPE qu’il touchera l’année suivante. En d’autres termes, l’État reprend d’une main ce qu’il a donné de l’autre.
La crise sociale a eu pour deuxième conséquence que le Gouvernement a profondément modifié la loi pour le développement économique des outre-mer (LODEOM) qui dormait depuis sept mois sur le bureau du Sénat et qui a été sortie à cette occasion de son long sommeil. La loi prévoit l’exonération de cotisations sociales sur le versement par les entreprises d’une prime de 1 500 euros par an au maximum à leurs salariés, ainsi que l’extension des zones franches d’activité (ZFA), avec l’élargissement des secteurs concernés et des avantages fiscaux liés à ce statut. Par ailleurs, la loi de finances pour 2009 avait « reprofilé » le dispositif d’exonération de cotisations patronales de sécurité sociale spécifiques à l’outre-mer. Lors de l’examen de la LODEOM, le Gouvernement a modifié le mécanisme ; il en résulte que l’économie prévue ne sera plus que de 63 millions au lieu des 138 millions attendus.
La troisième conséquence de la crise sociale a trait à la politique relative au prix des carburants. Deux missions ont été conduites à ce sujet, l’une par l’administration, l’autre par une mission d’information commune de la commission des Affaires économiques et de la commission des Finances de notre Assemblée. Cette seconde mission a formulé plusieurs propositions et procédé à une analyse juridique concluant que l’État devrait indemniser les compagnies pétrolières pour la perte de recettes due à la baisse puis au gel du prix des carburants, imposés par arrêtés préfectoraux. Cette analyse est partagée, puisqu’en juillet un décret d’avance a ouvert à cette fin 44 millions supplémentaires sur la mission Outre-mer.
Enfin, la quatrième conséquence de la crise sociale est la tenue des « états généraux de l’outre-mer » dont, puisqu’ils ne sont pas parvenus à leur terme, j’ignore tout des éventuelles conséquences budgétaires.
Quant au projet de budget pour 2010, il ne déroge pas à la règle : avec un peu plus de 2 milliards d’euros en autorisations d’engagement et un peu moins de 2 milliards en crédits de paiement, les crédits de la mission ne représenteront que 11,8 % de l’effort global de l’État en faveur de l’outre-mer. La dépense fiscale, rattachée à titre principal à la mission Outre-mer, s’établit à 3,6 milliards d’euros, en augmentation de 6,3 %.
Le programme Emploi outre-mer comprend l’action Soutien aux entreprises et avec elle les crédits destinés à compenser aux organismes de sécurité sociale les exonérations dont bénéficient les entreprises des départements d’outre-mer. Or, une nouvelle fois, la dotation ne suffira pas à compenser intégralement le coût des exonérations. De ce fait, pendant l’exercice 2010, la dette de l’État auprès des organismes de sécurité sociale s’aggravera encore de 55 millions pour atteindre 664 millions d’euros. Le service militaire adapté (SMA) relève aussi de ce programme. C’est une bonne politique qui a montré son efficacité. Le Président de la République avait annoncé le doublement en trois ans du nombre de bénéficiaires du SMA, mais aucun recrutement supplémentaire n’étant prévu en 2010, le doublement de l’effectif devra se faire en deux ans, ce qui paraît difficile. Je regrette que l’annonce faite ne soit pas suivie d’effet au cours du prochain exercice.
La mission Outre-mer comporte d’autre part le programme Conditions de vie outre-mer. Au premier rang de ce programme figure l’action Logement. À ce sujet, la LODEOM a considérablement changé la donne. Mais si le dispositif de défiscalisation vise désormais le logement social et non plus le logement libre et intermédiaire, son efficacité réelle laisse dubitatif. Qu’en est-il en effet ? L’article 199 undecies C du code général des impôts prévoit que des contribuables pourront désormais créer des sociétés qui construiront des logements. La réalisation des investissements nécessaires à la construction ouvrira droit à une réduction d’impôt égale à 50 % de leur montant. Les contribuables se partageront l’avantage fiscal à proportion des parts détenues dans la société propriétaire des logements, mais 65 % de cet avantage devront être rétrocédés sous forme de bonification des loyers aux opérateurs du logement social, à qui il reviendra de trouver des locataires.
Le seul énoncé du montage disant sa lourdeur et sa complexité, on peut douter que les 110 millions de dépenses fiscales prévus en 2010 soient atteints. De plus, le mécanisme choisi entraînera une « évaporation » importante : différents intermédiaires devant être rétribués, la dépense fiscale consentie ne sera pas entièrement consacrée à la construction de logements sociaux. D’une manière générale, il aurait été préférable, car plus efficace, de privilégier la voie de la ligne budgétaire unique. Loin des 5 500 logements prévus, 3 700 seulement auront été construits en 2008. Autant dire que le retard, déjà considérable, s’aggravant, la forte demande de logements sociaux demeure insatisfaite. Enfin, la pénurie de foncier demeure ; à cet égard, la création, prévue dans la LODEOM, d’un groupement d’intérêt public visant à faciliter la cession des terrains afin que les logements nécessaires soient enfin construits est une bonne chose.
La LODEOM a également réformé le dispositif d’aide à la continuité territoriale en le recentralisant et en l’assortissant d’une condition de ressources. Je sais que certains de nos collègues d’outre-mer sont assez mécontents de cette recentralisation. Je considère pour ma part que c’est une bonne chose car l’ancien dispositif a permis quelques abus auxquels il fallait mettre un terme.
Le programme Conditions de vie outre-mer finance également, par le biais de son action Collectivités territoriales, la dotation globale de développement économique, un dispositif spécifique à la Polynésie française destiné à compenser à la fois la réalisation des essais nucléaires et leur abandon. Cette dotation, qui s’établit à 150 millions par an, est en principe consacrée à financer des investissements touristiques ou productifs mais, faute de contrôles, elle a pu être utilisée par les gouvernements de Polynésie successifs pour des dépenses de fonctionnement. Le dispositif est maintenu inchangé ; il serait bon de le réformer pour garantir qu’il sert uniquement l’intérêt général.
Enfin, la LODEOM a créé un fonds d’aide à l’investissement pour les collectivités d'outre-mer. C’était nécessaire, car elles n’ont pas les moyens de financer seules ces dépenses. Doté de 40 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 16 millions d’euros en crédits de paiement en loi de finances pour 2009, ce fonds a été abondé à deux reprises au titre du plan de relance de l’économie. Dans ce cadre, le montant global des autorisations d’engagement a été porté à 165 millions et celui des crédits de paiement à 51 millions. J’aurai aimé connaître l’emploi de ces 51 millions, mais je n’ai pas obtenu du secrétariat d’État les précisions demandées à ce sujet. Je le regrette, car il aurait été utile de pouvoir expliquer dans quels domaines les collectivités considérées peuvent investir pour réaliser des équipements publics qui font cruellement défaut.
En conclusion, les mouvements sociaux de l’hiver dernier dans les DOM ont eu pour conséquences une dépense comprise entre 500 et 510 millions. Il s’agit là à la fois du coût des mesures contenues dans le protocole d’accord, des mesures nouvelles qui figurent dans la LODEOM et des mesures relatives au prix du carburant. En revanche, je ne peux chiffrer le coût de la prime de 1 500 euros exonérée de cotisations sociales, car j’ignore le nombre de salariés qui en ont bénéficié et, faute qu’elles soient connues, je suis contraint de faire l’impasse sur les conclusions des états généraux.
M. Alain Rodet. Vous avez noté que les objectifs fixés en matière de logement social n’ont pas été atteints et vous vous êtes félicité de la création d’un groupement foncier d’intérêt public. J’y insiste : la situation est extrêmement préoccupante, singulièrement aux Antilles, et il faudra mener une action vigoureuse et résolue. On sait, par ailleurs, l’extrême fragilité des finances locales dans les DOM ; qu’en sera-t-il après la réforme territoriale ?
M. le rapporteur spécial. Tous les rapporteurs spéciaux du budget, puis de la mission de l’Outre-mer ont successivement demandé la création d’un groupement foncier d’intérêt public. Mais, outre la volonté, qui existe chez beaucoup d’élus et de la part de l’État, il faut des moyens, et ils manquent.
Quant aux conséquences de la réforme de la taxe professionnelle, elles seront, si le texte n’est pas modifié, celles que connaîtront les collectivités métropolitaines, mais de manière amplifiée. Le contrat d’objectif communal d’aide à la restructuration et au développement économique, dit « dispositif COCARDE », vise à assainir les finances des collectivités qui contractualisent à cette fin avec le secrétariat chargé de l’outre-mer. Mais leurs finances sont mises en péril par le poids de la charge salariale, pour deux raisons : d’abord, l’emploi public a longtemps pourvu à de nombreux emplois outre-mer ; ensuite, le surplus de rémunération des fonctionnaires de métropole affectés outre-mer a eu pour conséquence l’augmentation, sur place, du prix des produits, y compris des produits de première nécessité. On peut donc comprendre que certains élus aient souhaité augmenter le salaire de leurs agents pour leur assurer de quoi vivre.
M. Gaël Yanno. Je me félicite de l’augmentation de 6,4 %, à périmètre constant, des crédits de cette mission ; c’est une bonne chose pour l’outre-mer. L’an dernier, le changement de périmètre rendait la comparaison malaisée ; ce n’est plus le cas. D’autre part, comme vous l’avez rappelé, ces crédits ne représentent que 11, 8 % de l’effort global de l’État, estimé en tout à quelque 17 milliards d’euros.
Estimez-vous que le montant de l’aide au fret suffira à couvrir les dépenses afférentes ?
Je rappelle que les onze collectivités ultramarines sont singulières et qu’il faut prendre garde à ce que les financements ne soient pas seulement dévolus à celles qui ont connu de graves conflits sociaux – je crains, en particulier, un glissement économique global du « Pacifique » vers l’« Atlantique ».
S’agissant de la défiscalisation, l’augmentation de la dépense fiscale de 6,3 % – elle atteindra 3,62 milliards – tient-elle compte des conséquences du plafonnement global et, plus particulièrement, de celui de la défiscalisation ? Pour ma part, je suis assez sceptique quant au soutien à la politique du logement et à l’investissement productif. De la même manière, la comparaison entre les chiffres de 2009 et ceux de 2010 est-elle réellement significative dès lors que la LODEOM renforce les conditions d’agrément ? J’ajoute que le conseil interministériel consacré à l’outre-mer de novembre prochain modifiera peut-être la donne budgétaire, ce qui impliquera de réviser certains points.
Je m’inquiète de l’accroissement de la dette de l’État auprès de certains organismes de sécurité sociale – l’action de soutien aux entreprises et la compensation des exonérations de cotisation sociale entraînent une augmentation de cette dernière de 55 millions d’euros – mais, également, auprès des organismes de logements sociaux – hausse de 17 millions d’euros à la fin de 2009 –, auprès des compagnies pétrolières et, enfin, auprès de certaines collectivités ultramarines – des contrats de développement 2006-2010 ont été signés pour la Nouvelle-Calédonie mais les crédits de paiement sont insuffisants. Je souhaiterais donc connaître le « hors bilan » de ces dettes, pour employer un terme de commissaire aux comptes.
M. le rapporteur spécial. L’augmentation de 6,4 % s’explique essentiellement par la hausse des crédits liés au service militaire adapté, le SMA – une trentaine de millions – et aux exonérations de charges sociales.
M. Gaël Yanno. Je rappelle que la Nouvelle-Calédonie, notamment, n’est pas éligible à la ligne budgétaire unique – la LBU –, dont les conditions d’application diffèrent en fonction des territoires.
M. le rapporteur spécial. Je n’ignore pas ce qu’il en est en Nouvelle-Calédonie et loin de moi l’idée de sous-estimer les spécificités de cette collectivité. De façon générale, la politique du logement social doit à mon avis relever d’une dépense budgétaire plutôt que d’une dépense fiscale, et il va de soi que l’ensemble de l’outre-mer doit être partie prenante.
Le budget de l’aide au fret, quant à lui, demeure en effet constant malgré une augmentation sensible du périmètre concerné – en l’occurrence à Saint Martin, Saint Barthélemy, Mayotte ainsi qu’à Wallis-et-Futuna –, ce qui rend son efficacité à tout le moins douteuse. Vous avez par ailleurs raison de noter la tendance au « glissement » vers l’Atlantique, fût-il dû ou non aux protestations qui s’y sont fait jour. Quoi qu’il en soit, je ne dispose pas encore du document de politique transversale permettant de dresser un état des lieux chiffrés précis, par collectivité.
S’agissant de la défiscalisation, le budget ne prévoit pas une différence sensible entre 2009 et 2010 car le plafonnement global permet une économie relativement faible, de 20 millions environ, alors que le Gouvernement et M. le rapporteur général en attendaient dix fois plus. En l’état, le plafonnement des niches n’entraînera vraisemblablement aucune diminution de la défiscalisation. En ce qui concerne, plus précisément, le logement social, la dotation de 110 millions d’euros ne sera pas effective en raison de la complexité du dispositif. Enfin, la demande systématique de l’agrément devrait incontestablement constituer un frein à l’investissement.
En ce qui concerne les carburants, aucune ligne budgétaire n’est prévue en 2010. La mission conjointe des commissions des Affaires économiques et des Finances a proposé que, tant que le prix du baril n’atteindra pas celui qui a justifié l’instauration de la prime à la cuve, la collecte du montant de cette prime auprès des compagnies pétrolières demeurera, son produit servant précisément à l’État à rembourser ce qu’il leur doit. Lorsqu’il en ira différemment, cette prime retrouvera bien entendu sa destination première. In fine, cela dépend néanmoins des nouvelles règles de fixation des prix des carburants outre-mer ainsi que de leur application.
Enfin, s’agissant des contrats avec les collectivités, le secrétariat d’État à l’outre-mer n’a pas communiqué de chiffre nouveau de la dette depuis qu’a été indiqué pour 2008 le chiffre global de 80 millions d’euros – dont 30 millions pour la seule Nouvelle-Calédonie.
M. Gaël Yanno.
Une enveloppe budgétaire globale en CP, incluant la métropole et l’outre-mer, est-elle dédiée à cet engagement de l’État ?
M. le rapporteur spécial. Je ne le pense pas.
M. Gaël Yanno. Il serait intéressant, monsieur le président, de disposer de ce type d’information.
M. le président Didier Migaud. Il est possible de le demander.
M. Jean-Louis Dumont. J’étais rapporteur du budget relatif au logement lorsque les crédits concernant ce domaine en outre-mer ont été affectés à ce dernier secteur. Or, l’échec est patent, la dotation budgétaire diminuant d’ailleurs pour 2010 alors que la plupart des sociétés d’HLM sont en grand danger, certains établissements étant même proches du dépôt de bilan.
Par ailleurs, je ne suis pas sûr qu’il soit tenu compte des spécificités de l’outre-mer sur le plan foncier, certains fonctionnaires raisonnant comme s’ils étaient en banlieue parisienne. Quelles propositions pouvez-vous faire en la matière, monsieur le rapporteur spécial ?
Enfin, si l’État ne débloque pas les crédits nécessaires et si l’action des organismes HLM n’est pas relancée, je crains que nous n’allions d’échecs en échecs avec les conséquences économiques et sociales que l’on peut redouter, notamment pour nos jeunes compatriotes vivant dans des conditions d’insalubrité absolument indignes.
M. le rapporteur spécial.
Il conviendrait qu’un office foncier soit mis en place pour acheter des terrains. Par ailleurs, la politique du logement social passe en effet également par la lutte contre l’habitat insalubre – notre collègue Serge Letchimy conduit en ce moment même une mission à ce sujet. Enfin, un rapport récent de la Cour des comptes atteste que les logements sociaux qui ont été construits ne sont pas conformes aux normes antisismiques.
Mme Annick Girardin. Outre que nous sommes nombreux à regretter que le RSA ne soit pas plus rapidement applicable dans les outre-mers, je rappelle que les accords concernant le versement de 200 euros de prime – dont une moitié au titre du RSTA et l’autre versée par les entreprises et les collectivités – n’ont été signés qu’aux seules Antilles.
S’agissant de l’aide au fret, je suis très inquiète quant aux entrants et aux extrants puisque le budget demeure constant.
Il en va de même s’agissant de la recentralisation, en particulier à Saint-Pierre-et-Miquelon, où il convient de tenir compte d’un grand nombre de spécificités. En tout état de cause, le « glissement » vers les DOM dont faisait état M. Yanno me semble patent. J’ajoute que des mouvements sociaux se dessinent partout, fussent-ils de moindre importance que ceux ayant affecté les Antilles.
Les états généraux, enfin, ont suscité une attente très forte à laquelle ce budget ne répond pas, le Gouvernement préférant empiler des dispositifs dans l’urgence et réagir promptement quand les médias s’emparent d’un dossier, sans toutefois développer une vision globale permettant de passer de l’assistanat au développement économique durable.
De surcroît, qu’en est-il du détail des investissements qui ont été réalisés, sachant qu’une deuxième tranche devait être prévue en fonction de la consommation de la première ? Sur ce plan-là, l’Europe semble considérer les outre-mers comme les plus mauvais élèves, mais n’y aurait-il pas moyen, entre le fonds exceptionnel et les réserves de l’Union, de travailler de concert ?
Par ailleurs, les élus ultramarins ont fait état l’an dernier de leur inquiétude lorsqu’une partie des crédits relatifs à l’emploi outre-mer a été transférée à la mission Travail et emploi. La baisse de 748 millions d’euros des crédits de cette mission, prévue pour 2010 vient renforcer ces craintes.
Enfin, je note qu’en l’état, les territoires n’ayant pas le statut de DOM paieraient la taxe carbone sans bénéficier pour autant d’une redistribution, ce qui est une anomalie.
M. le rapporteur spécial. Je vous donne acte de vos propos sur le RSTA ; il n’est pas le même partout. Je regrette que cette prime soit en fait partiellement reprise dans le budget de 2010 en raison de son imputation sur la prime pour l’emploi, point sur lequel le Gouvernement devra s’expliquer.
L’aide au fret, quant à elle, sera nécessairement plus faible pour chaque territoire, dès lors que son périmètre a été étendu, comme je l’ai indiqué.
Si je ne suis pas particulièrement jacobin, j’ai néanmoins eu l’occasion de constater que la décentralisation d’un certain nombre de dispositifs n’était pas efficace partout. Sans doute aurais-je dû présenter un rapport plus détaillé en fonction des territoires mais l’utilisation générale des fonds demeure globalement insatisfaisante. Je ne suis donc pas hostile à la recentralisation car elle permettra de créer un mécanisme qui me semble nécessaire pour accroître les ressources ou les revenus. Enfin, dès lors que de nouvelles règles auront été posées, une nouvelle décentralisation sera tout à fait envisageable.
La taxe carbone, quant à elle, n’est pas directement liée au budget du secrétariat d’État à l’outre-mer.
Quant à l’adoption des crédits, enfin, M. le président, je m’en remets à la sagesse de la Commission.
La Commission adopte les crédits de la mission Outre-mer, le groupe SRC votant contre.
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