La LOLF et ses conséquences sur la politique de rémunération
Etude rédigée par : Jean-Luc Albert, professeur à l'université Jean-Moulin Lyon III
Centre d'études et de recherches en finances publiques et fiscalité (équipe de droit public EA 666)
Les rémunérations des fonctionnaires
Sommaire
1. - Analysant les dépenses de personnel et de matériel de l'État, Monsieur Alexandre SinéNote 1 faisait, en
2006, un double constat :
-- « depuis le début des années 1980 » le poids de ces dépenses s'est stabilisé autour de 38 à
40 % »,
-- « les dépenses de fonctionnement et de rémunération (croissent) au même rythme que le reste
du budget voire un peu moins vite », et d'ajouter : « cette maîtrise depuis les années 1980 est
remarquable du fait de l'accroissement mécanique d'un certain nombre de charges composant
le titre », faisant ainsi allusion au titre III relatif aux « Moyens des services » alors fondé sur
l'ordonnance du 2 janvier 1959Note 2.
2. - Par dépenses de rémunération des personnels il visait : les rémunérations principales, les primes, les
indemnités, les pensions, les allocations et les charges sociales. Il notait en outre que cinq ministères
concentraient près de 90 % des rémunérations et en particulier l'éducation nationale et l'enseignement
supérieur (près de 50 % des dépenses salariales). Les raisons de la maîtrise de ce type de dépense tiennent
selon lui à deux démarches politiques : d'une part la réduction des dépenses de matériel et d'entretien et,
d'autre part, une modération salariale dans la fonction publique « venant compenser (je cite) un effet
démographique inflationniste sur les charges de pension et la masse salariale ».
3. - Opérant une analyse sur les grands postes de dépenses de l'ÉtatNote 3, j'en étais arrivé à un constat
similaire avec près de 38 % du budget général consacrés aux moyens des services (civils et militaires) ; or,
la spécificité de ces dépenses réside dans le fait qu'elles sont marquées par un accroissement du poids des
pensions, les dépenses de personnel actif étant passées de 71,3 % en 2000 à 68 % en 2004 ; le total des
dépenses de personnel constituait alors 80 % du titre III précité.
4. - Ainsi, le départ à la retraite de fonctionnaires d'État devenu important induit une charge accrue des
dépenses en terme de pensions et donc une obligation, si l'on veut stabiliser globalement les dépenses liées
au personnel, sinon de les diminuer, du moins d'avoir une politique budgétaire maîtrisée avec une réduction
des effectifs de fonctionnaires en activité pour introduire un certain contrepoids financier par rapport à la
croissance des dépenses de pensions.
5. - Ce constat, au niveau des grandes masses financières, d'une politique tendant à une stabilisation, sinon
une réduction, du volume des dépenses budgétaires consacrées à la rémunération des agents d'État, se
double d'une démarche plus dynamique, fruit de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de
financesNote 4 (LOLF). Celle-ci « insuffle » juridiquement un volontarisme nouveau en termes de
performance, de responsabilisation dans la gestion publique mais aussi une apparente plus grande
transparence dans cette gestion.
6. - Des compléments législatifs ont été apportés à ce texte, par exemple par la loi organique du 12 juillet
Page 1
2005Note 5 qui impose une présentation indicative des emplois rémunérés par les organismes bénéficiaires
d'une subvention pour charges de service public, ou encore avec la loi de finances rectificative pour 2007
dont l'article 102 a introduit un nouveau rapport dit « jaune » budgétaire en annexe du projet de loi de
finances, à savoir le rapport sur l'état de la fonction publique et les rémunérations ; c'est encore l'article 64
de la loi de finances pour 2008Note 6 qui prévoit que « à compter du 1er janvier 2009, le plafond des
autorisations d'emplois des opérateurs de l'État est fixé chaque année en loi de finances ».
7. - Dernier élément de ce processus d'adaptation : l'introduction de la pluriannualité budgétaire pour la
période 2009-2011 dans les négociations salariales s'agissant de la fonction publique, qui prend place dans
une démarche pluriannuelle qu'illustre la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008Note 7 qui modifie
l'article 34, 4° en énonçant que les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des
lois de programmation, ce qui ne constitue pas un bouleversement financier.
8. - La culture de résultats qui doit transparaître au travers de la LOLF induirait non seulement une
démarche de planification au niveau des emplois nécessaires aux services de l'État mais aussi une
évaluation des politiques conduites et de leur coût en termes d'agents publics, du type de recrutement, de
masse financière, et, enfin, une responsabilisation des agents dont la rémunération devrait, à tout le moins
partiellement, être la conséquence d'une évaluation personnalisée.
9. - Le rapport de la commission de réflexion sur l'avenir des personnels de l'enseignement supérieurNote 8
présidée par Rémy Schwartz et publié en juin 2008 ne dit pas autre chose, le Livre blanc sur l'avenir de la
fonction publiqueNote 9 publié en avril 2008 ayant ouvert une réflexion plus générale en ce domaine.
10. - Mais si la LOLF a une réalité notamment dans ses conséquences en termes de lisibilité budgétaire de
politiques publiques, peut-on faire un lien entre la LOLF et la politique de rémunération des fonctionnaires de
l'État ?
11. - Si l'on s'en tient en effet aux débats et discussions qui, sinon opposent, du moins marquent le dialogue
entre les organisations syndicales et le Gouvernement, et tous les gouvernements quelle qu'en soit la
couleur politique, il est clair que les axes forts de la discussion ne permettent pas toujours d'offrir une lecture
cohérente d'une politique publique en ce domaine, qui serait directement la conséquence de la LOLF.
Ce n'est pas la LOLF qui est à l'origine des choix importants de ces dernières années en matière de politique de
rémunération et d'emploi
12. - Le débat est en effet particulièrement vasteNote 10 : Faut-il au niveau des rémunérations s'en tenir à
l'évolution du point d'indice ? Comment intégrer les mesures individuelles au travers du Glissement vieillesse
technicité (GVT) ? Faut-il introduire un nouveau mode de calcul de la rémunération en prenant en compte
non seulement la rémunération directe mais aussi certaines formes de soutien indirect qui se sont
développées ces dernières années ? Quels enseignements tirer des comparaisons faites avec les
rémunérations du secteur privé qui sont en moyenne inférieures à celles de la fonction publique et
notamment celle de l'État ? Comment appréhender corps, grades, fonctions et indices ? Comment intégrer et
développer des formes de rémunération à la performance tout en préservant une rémunération indiciaire liée
au grade et à l'emploi ? Comment analyser la portée de la Rémunération moyenne des personnes en place
(RMPP) mode de calcul instauré par le ministère de la fonction publique, et comment développer une
politique de rémunération cohérente et qui soit évaluée au sens de la LOLF alors même que cette politique
serait enserrée dans une politique budgétaire marquée par l'absence de marges de manoeuvres financières
nouvelles et supplémentaires, etc.
13. - Les audits de modernisation de l'État lancés en 2003 par Jean-Pierre Raffarin et poursuivis par
Dominique de Villepin, puis la Révision générale des politiques publiques (RGPP) impulsée en 2007 ont
contribué à éclairer certains de ces aspects au niveau de la démarche gouvernementale. Le ministère des
finances a, à cette occasion, renforcé son pouvoir au travers de ces démarches en s'appuyant sur les
Page 2
inspections générales et des auditeurs issus de cabinets privésNote 11.
14. - Cet ensemble de réflexions s'inscrit dans une dimension qui relève certes de la dynamique
d'évaluation de type LOLF mais ce n'est pas la LOLF qui est à l'origine des choix importants de ces
dernières années en matière de politique de rémunération et d'emploi : la réduction, engagée depuis 2003,
du nombre des fonctionnaires de l'ÉtatNote 12, la réforme des heures supplémentaires au travers de la loi
TEPANote 13 et les mesures d'exonérations sociale et fiscale sur les heures supplémentaires, la redistribution
d'une partie des économies faites à raison des réductions d'effectifs, ou encore la restructuration d'une partie
de l'appareil territorial régalien de l'État : carte judiciaire, militaire, la réorganisation de l'appareil financier de
l'État ayant conduit à la création en 2008 de la Direction générale des finances publiques (DGFIP), fruit de la
fusion de la DGI et de la DGCP.
15. - La LOLF est finalement plus un révélateur, une exigence en terme de gestion publique, un instrument
de réorganisation et de clarification avec une architecture budgétaire nouvelle ; si elle a impulsé un certain
nombre d'orientations, elle a aussi posé des jalons en matière de transparence, de performance, ou
d'efficience qui seront complétés progressivement en insufflant une nouvelle lecture budgétaire des
dépenses de personnel de l'État (1). Toutefois, le bilan actuel demeure quelque peu limité et certaines
attentes seront difficiles à satisfaire, la LOLF n'est alors qu'une excuse pour fonder certaines orientations
qu'elle n'impose pas (2).
1. La LOLF, une lecture budgétaire nouvelle des dépenses de personnel
de l'État
16. - Parmi les nombreux travaux qui ont accompagné les premiers temps de la LOLF et ce dans une
réflexion plus générale marquée par l'idée d'une nouvelle gouvernance publique, la question de la
rémunération des fonctionnaires n'a pas fait l'objet de développements particulièrement approfondisNote 14.
Pourtant, certains observateurs, amenés à traiter des perspectives offertes par la LOLF, n'ont pas hésité, à
estimer que la réforme budgétaire conduisait inévitablement à une réforme plus large de l'État et de la
fonction publiqueNote 15.
17. - Monsieur Benoît Chevauchez avait considéré, en 2005, qu'« à un budget de "performance" doit être
symétriquement associée une fonction publique de "performance" mettant en avant non seulement la
nécessité de simplifier la fonction publique au travers de la réduction des corps, mais aussi celle de revoir
l'organisation même des services et la structure des organigrammes ou encore le transfert vers les directions
"métiers" d'une partie de la responsabilité gestionnaire qui repose actuellement sur les services
fonctionnels » (finances et personnel)Note 16.
18. - La LOLF offre ici un double intérêt : une nouvelle architecture permettant de mieux appréhender et de
gérer les dépenses de personnel et de définir une politique publique spécifique à destination des agents de
l'État (A), tout en s'affichant instrument de discipline budgétaire et de maîtrise des dépenses en matière de
personnels (B).
A. - La rémunération dans l'architecture de la LOLF : un exercice de transparence
dans une approche plus gestionnaire
19. - Le nouveau cadre introduit par la LOLF peut être présenté sous quatre axes prédominants.
1° Une nouvelle ouverture des crédits
20. - L'architecture budgétaire fruit de la LOLF implique une organisation en missions (ministérielles ou
interministérielles) elles-mêmes regroupant « un ensemble de programmes concourant à une politique
publique définie »Note 17 ; ces programmes (subdivisibles en actions) sont animés par un responsable de
programme et structurés en budget opérationnel de programme (et unités opérationnelles).
Page 3
21. - Les crédits globaux sont ouverts par programme (ou dotation) et sont eux-mêmes subdivisés en titres.
Les charges budgétaires de l'État sont ainsi regroupées en sept titres dont le titre 2 relatif aux dépenses de
personnel qui est réparti entre les différents programmes.
22. - Cette structuration en programmes donne lieu en principe à une démarche systématisée d'évaluation.
Chaque programme, au sens de l'article 7 de la LOLF, « regroupe les crédits destinés à mettre en oeuvre
une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère ». Il comprend de ce fait des
objectifs avec des indicateurs de performance (projet annuel de performance) et une évaluation des
résultats. La loi de règlement de l'année est ainsi accompagnée d'un rapport annuel de performance par
programme contribuant ainsi à mesurer l'efficacité des politiques publiques menées au cours de l'exercice
budgétaire concerné.
23. - La spécificité du titre 2 réside dans le fait que si pour les six autres titres les crédits sont présentés à
titre indicatif, il n'en va pas de même pour celui-ci dont les crédits sont limitatifs.
24. - L'évolution par rapport à l'ordonnance de 1959 est ici significative. Il ne s'agit plus d'appréhender une
autorisation de dépenses de personnel et en emplois budgétaires mais « un plafond global de masse
salariale » doublé d'un plafonnement des emplois par le biais du plafond d'autorisations d'emplois dont le
nombre maximum finançable est limité par ministère avec une répartition dans le cadre du titre 2 et donc
dans chaque programme.
25. - Ce dispositif budgétaire est complété par une « provision relative aux rémunérations publiques »
(programme inséré dans le cadre d'une mission « provisions ») qui reprend la provision salariale qui existait
déjà sous l'ordonnance de 1959Note 18.
2° Une nouvelle approche en matière de dépenses de personnel
26. - Le second et non négligeable apport de la LOLF par rapport à l'ordonnance du 2 janvier 1959Note 19 a
été de diviser le titre III « Moyens des services » en deux titres avec le titre 2, Les dépenses de personnel et
le titre 3 Les dépenses de fonctionnement. Ce titre 2 comprend lui-même désormais trois éléments : les
rémunérations d'activités, les cotisations et contributions sociales (ce qui comprend les pensions) et, enfin,
les prestations sociales et allocations diverses.
27. - Cette nouvelle approche permet d'identifier de façon plus claire le poids des rémunérations, d'évaluer
le coût administratif des politiques et les tendances actuelles sous l'effet de la politique de maîtrise des
dépenses publiques et en particulier de réduction des emplois d'État. Pour autant, ce titre 2 n'est pas intégré
dans un programme global fonction publique qui aurait pu donner lieu à un « management » spécifique de
l'ensemble des rémunérations des agents de l'État mais il est réparti entre les différents programmes.
28. - On notera enfin que la LOLF a imposé dès l'origine une mission spécifique pour les crédits des
pouvoirs publics (en 2008 : présidence de la République, Assemblée nationale, Sénat, La chaîne
parlementaire, Conseil constitutionnel, Haute cour de justice, Cour de justice de la République,
représentants français au Parlement européen, une autre mission « Conseil et contrôle de l'État »
regroupant les crédits relatifs au Conseil d'État et autres juridictions administratives, au Conseil économique
et social, à la Cour des comptes et autres juridictions financières, la justice judiciaire relevant pour sa part
d'une mission « justice ») qui sont ainsi différenciés du reste des entités publiques nationales.
29. - La « philosophie » qui se dégage de la LOLF est plus centrée, au regard des rémunérations et des
carrières des fonctionnaires de l'État, en matière de gestion des personnels, sur une gestion plus générale et
globale avec une plus grande responsabilisation des agents et en particulier des « chefs de service », sans
aller jusqu'à une totale individualisation des carrières. En outre, on a assisté à une réduction significative du
nombre des corps de fonctionnaires.
30. - En pratique, la structuration initiale budgétaire imposée pour la première fois avec la loi de finances
pour 2006 n'a pas permis et ne permet pas une gestion globale au sein d'une seule mission de l'ensemble
des crédits afférents aux personnels de l'État.
Page 4
31. - La répartition des crédits relevant du titre 2 entre les différents programmes offre une lecture plus
contrastée des crédits afférents et de leur poids dans les finances de l'État.
Le titre 2 et son évolution au travers des deux lois de règlement 2006 et 2007, de la loi de finances
pour 2008 et du projet de loi de finances pour 2009
Titre 2 LFR 2006 LFRC et RG
2007 LF 2008 PLF 2009
Montant 120,8 118,4 AE : 119,4 AE : 120
(arrondi)
Dépenses brutes 35 33,67 33,6 32,6
Dont rémunération d'activité 73,6 73,8 73,12 71,76
Du titre 2 60,93 62,33 60,93 59,8
Sources : lois de règlement ; unité : milliard d'euros
La provision relative aux rémunérations publiquesNote 20
2006
2007 2008 2009
Montant AE : 0
CP : 0
AE : 0
CP : 0
AE : 150
CP : 150
AE : 150
CP : 150
Sources : lois de finances ; unité : million d'euros
3° Le titre 2 et la fongibilité asymétrique des créditsNote 21
32. - La réforme de 2001 autorise un relatif assouplissement dans la gestion des crédits par les
responsables de programmes. En effet, la mise en oeuvre d'une méthodologie financière originale à savoir la
fongibilité asymétrique des crédits, permet de modifier en cours d'exercice la répartition des crédits ouverts à
l'intérieur d'un programme (ils sont globalisés au niveau du programme) et de dépasser les crédits
initialement prévus dans certains titres par une réaffectation de crédits venant d'autres titres.
33. - Cependant, ce mécanisme ne joue pas en faveur des crédits du titre 2. Il n'est donc pas possible de
développer une politique d'augmentation des dépenses de rémunération et d'emplois en cours d'exercice en
puisant sur d'autres titres pour alimenter le titre 2. A contrario, le titre 2 peut être utilisé pour alimenter
financièrement d'autres titres.
34. - C'est ce qui s'est passé au cours des exercices budgétaires de 2006 et 2007 mais de façon assez
limitée. Le projet de loi de règlement du budget pour 2006 explicitait ainsi que « la quasi-totalité des
ouvertures de crédits complémentaires résulte de la mise en oeuvre de la fongibilité asymétrique. Celle-ci ne
donne pas lieu à un mouvement réglementaire modifiant les crédits ouverts. Elle a pour conséquence une
majoration des dépenses autres que de personnel à hauteur de cette somme et dans le même temps une
sous-exécution correspondante du titre 2. La demande de crédits supplémentaires tend à rétablir l'équilibre
Page 5
budgétaire induit par cette procédure »Note 22.
35. - Le même phénomène s'est retrouvé en 2007, certes pour des montants de crédits limités puisque se
situant à 0,2 % du total des crédits du titre 2 de la loi de finances initiale 2007Note 23. Les missions les plus
concernées furent en pourcentage de la masse d'abord la mission outre-mer (5,9 %) puis la mission
transports (1,4 %), et la mission agriculture, pêche et affaires rurales (1,3 %). Sur le plan quantitatif les
choses sont différentes avec en premier lieu l'enseignement scolaire (-112,7 millions d'euros) devant les
transports (-51,3 millions d'euros) et, enfin, la mission gestion et contrôle des finances publiques (-39,3
millions d'euros).
36. - Comment expliquer et analyser ces phénomènes ? Si l'on s'en tient au rapport général établi au nom
de la commission des finances de l'assemblée nationaleNote 24 cette réaffectation de crédits (385 millions
d'euros en 2006, 260 en 2007) est d'abord un « effet d'aubaine » dû « au mauvais calibrage initial du titre
2... » et non pas le fruit « de réels efforts de maîtrise des dépenses de personnel ».
37. - La critique finale est acerbe : « après deux exercices budgétaires complets, il apparaît que la fongibilité
asymétrique ne fonctionnera réellement que lorsque le pilotage de la masse salariale aura été amélioré et
lorsque, au-delà des quelques assouplissements apportés en 2007, le ministère du Budget, des comptes
publics et de la fonction publique consentira à davantage parier sur la responsabilité des gestionnaires ».
4° La déconcentration budgétaire
38. - La LOLF induit en effet une déconcentration budgétaire. En effet, par rapport à une démarche qui était
jusqu'alors très centralisée et ministérielle, la structuration et l'organisation budgétaires réformées en 2001
au travers des programmes ont conduit à l'émergence des budgets opérationnels de programme (et des
unités opérationnelles) dont la responsabilité a été souvent territorialisée au niveau régional ou
départemental (préfet).
39. - Les gestionnaires locaux ont ainsi bénéficié d'une approche plus souple dans l'emploi des crédits en
s'appuyant, notamment, sur la fongibilité asymétrique précitée. Ils peuvent mesurer le poids en terme de
masse salariale. D'aucuns y ont vu la possibilité de « jouer » sur le plafond d'emplois finançables au niveau
local pour utiliser des crédits du titre 2 au profit d'action et interventions relevant d'autres titres mais aussi
pour opérer des recrutements contractualisés à objectifs définis et à rémunération adaptée. L'audit ayant
pour intitulé « Le pilotage du système éducatif dans les académies à l'épreuve de la LOLF » corrobore
l'analyse précitée. On peut y lire que la mise en oeuvre de la LOLF « autorise une plus grande souplesse
dans l'utilisation des moyens dans le cadre d'une contrainte budgétaire globale. Elle permet une gestion plus
autonome des ressources humaines par le recteur d'académie ». La LOLF a confié de nouvelles
responsabilités aux académies qui désormais jouent un rôle pivot dans le pilotage de la masse salariale et le
respect par le MENSER du plafond d'emplois, ce qui induit selon les auditeurs, notamment, la nécessité de
mettre en place des outils de pilotage de la masse salariale et des emplois au niveau de chaque académie.
B. - Une dimension maîtrisée en matière de dépenses de personnels
40. - La LOLF constitue un instrument apparent de disciplinaire budgétaire en termes d'emplois et de
rémunération, du moins là aussi en apparence. Trois phénomènes méritent d'être mis en avant.
1° Un cadre disciplinaire
41. - On peut à cet égard passer en revue les mécanismes imposés par la LOLF : les crédits ouverts sur le
titre des dépenses de personnel de chaque programme constituent le plafond des dépenses de cette nature
(art. 7, II) ; ils sont limitatifs ; sauf exception, ces crédits sont assortis de plafonds d'autorisation des emplois
rémunérés par l'État (art. 7, III) ; ces plafonds sont spécialisés par ministère ; la répartition des emplois
autorisés entre les ministères ne peut être modifiée, en principe, que par une loi de finances (art.7, IV) ;
s'agissant des dépenses de personnel, le montant des autorisations d'engagement ouvert est égal au
montant des crédits de paiement ouverts (art. 8) ; les plafonds des autorisations d'emplois sont limitatifs
(art. 9) ; les crédits ouverts sur la dotation pour mesures générales en matière de rémunération sont répartis
Page 6
par programme, le titre relatif aux crédits ouverts en matière de dépense de personnel ne pouvant être
majoré (art. 11) ; il n'est pas possible d'opérer des transferts ou des virements de crédits vers le titre des
dépenses de personnel à partir d'un autre titre (art. 12, I et III) ; les virements de crédits en cours d'année
(cumulés pour chaque programme) ne peuvent dépasser 2 % des crédits ouverts sur le titre des dépenses
de personnel de chacun des programmes concernés ; les autorisations d'engagement disponibles d'un
programme à la fin de l'année ne peuvent être reportées sur les crédits inscrits sur le titre des dépenses de
personnel (art. 15) ; les crédits de paiement ne peuvent l'être sur un même programme que dans la limite de
3 % des crédits inscrits à l'origine ; il est interdit d'imputer directement à un compte spécial des dépenses
résultant du paiement de traitements, salaires, indemnités et allocations de toute nature (art. 20)... Enfin, la
LOLF permet, de façon générale, à l'Exécutif d'ouvrir des crédits supplémentaires dans la limite de 1 % (sauf
en cas de nécessité impérieuse d'intérêt général) des crédits ouverts dans la loi de finances, ce qui peut être
une souplesse bénéficiant au titre 2.
42. - L'une des nouveautés de la LOLF, est la création au titre des comptes d'affectation spéciale d'un
compte « Pensions » pour les fonctionnaires de l'État qui fait un peu figure de « caisse de retraite
spécifique ». « Désormais, les dépenses et les recettes retraçant les opérations relatives aux pensions (et
avantages accessoires) figurent sur le compte des pensions et non plus au budget général, ce dernier lui
versant les ressources complémentaires permettant d'assurer son équilibre »Note 25. Les crédits concernés
sont là aussi limitatifs.
43. - Dans ce cadre, la loi de finances de l'année, dans sa première partie, fixe le plafond d'autorisations
d'emplois rémunérés par l'État, et, dans sa seconde partie, fixe par ministère le plafond des autorisations
d'emplois (art. 34). On notera aussi que ces plafonds d'emploi font l'objet d'un vote unique (art. 43).
Un décret fixe par programme le montant des crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel (art. 44).
2° Des obligations informatives nouvelles et un processus d'adaptation
44. - Le catalogue précité d'encerclement de la gestion de l'emploi sur fonds d'État peut être complété par
l'introduction de diverses obligations informatives à destination du Parlement. Ainsi, si le rapport sur
l'évolution de l'économie nationale et l'évolution des finances publiques (art. 48) doit comprendre en annexe
la liste des missions, programmes et des indicateurs de performance associés à chacun de ces programmes
(art. 48), le projet de loi de finances doit en annexe comprendre une présentation par catégories (corps et
métiers) et type de contrat, de la répartition prévisionnelle des emplois rémunérés par l'État et la justification
des variations par rapport à la situation existante.
45. - Dans le prolongement de ce dispositif, le projet de loi de règlement devra présenter la gestion des
autorisations d'emplois et les coûts correspondants et expliciter les mesures justifiant la variation du nombre
des emplois (art. 54).
46. - Rappelons, enfin, que la loi organique du 12 juillet 2005 modificatrice de la LOLF, a introduit une
obligation informative supplémentaire à savoir d'assurer une présentation indicative des emplois rémunérés
par les organismes bénéficiaires d'une subvention pour charges de service public (art. 51, 5°) avec une
obligation similaire à la précédente au titre de la loi de règlement (art. 54, 4°).
47. - Deux évolutions complémentaires imputables à la LOLF et à ses prolongements méritent ici d'être
soulignées :
-- le changement depuis le 1er janvier 2006 du mode de calcul des emplois avec l'abandon de
l'emploi budgétaire pour la définition du plafond des autorisations d'emplois « au format LOLF »
pour reprendre la formulation gouvernementale, en passant à l'équivalent temps plein travaillé
(ETPT)Note 26 ; ainsi, comme le souligne le rapport sur le projet de loi de finances pour 2008
établi par Monsieur Georges Tron, la suppression de 17 978 ETPT liée à des
non-remplacements de départs à la retraite correspond à 22 932 suppressions de postes ; de
fait, le plafond des autorisations d'emplois ministériels a été établi pour 2009 à 2 123 517
ETPTNote 27 contre 2 200 924 ETPT en 2008 et 2 283 159 en 2007 soit 160 000 de moins en
Page 7
trois ans (en incluant les budgets annexes)Note 28 ;
-- s'agissant des pensions qui relèvent aussi du titre 2, il fut noté tant pour 2006 que pour 2007,
que la mensualisation du paiement des pensions des fonctionnaires « dont le processus s'est
étalé entre 1974 et 1987, a conduit à décaler d'un mois l'imputation budgétaire de ces
dépenses. Jusqu'au 31 décembre 2005, les douze mois de pension imputés en comptabilité
budgétaire sur un exercice donné correspondaient ainsi aux paiements effectués entre le mois
de décembre de l'année précédente et le mois de novembre de l'année considérée ».
« L'article 28 de la loi organique (...) en posant le principe que les dépenses sont prises en
compte au titre du budget de l'année au cours de laquelle elles sont payées, impose de
comptabiliser désormais les pensions payées entre les mois de janvier et décembre puisque le
service est réputé fait à la fin de chaque mois et que l'imputation budgétaire doit intervenir au
moment du décaissement ». La régularisation fut opérée au travers d'une loi de finances
rectificative.
3° L'émergence d'un compte d'affectation spéciale : le compte des pensions
48. - Nouveauté de la LOLF, la création d'un compte d'affectation spéciale à destination des pensions des
fonctionnaires civils et militaires de l'État (mais non des agents contractuels), et sans pour autant que l'on ait
la garantie absolue de son équilibre budgétaire, permet désormais de prendre en compte le paiement effectif
des pensions « et de la charge due au titre des mécanismes de compensation généralisée et spécifique ».
49. - Commence ainsi à apparaître une réalité (sans doute encore incomplète) et déjà perçue dans l'analyse
des crédits relevant du titre 2 s'agissant du poids croissant de ces pensions au cours de ces dernières
années, en rappelant qu'il n'y a pas de caisse de retraite spécifique pour les fonctionnaires de l'État à la
différence des fonctionnaires territoriaux. C'est donc le budget général qui contribue à ce financementNote 29.
50. - Toutefois, la revue générale des politiques publiques a conduit à l'émergence d'une réflexion nationale
sur la création d'une caisse de retraite des fonctionnaires, réflexion impulsée en mars 2007 avec un rendu
des conclusions en juin 2008.
2. La LOLF une excuse pour une certaine politique des personnels de
l'État
51. - Un entretien avec Monsieur Marcel Pochard, rapporteur général de la section du rapport et des études
du Conseil d'État, publié en 2003 par La Semaine Juridique Administrations et collectivités territoriales et
dont fit dire et même écrire à l'un de mes amis « c'est la révolution ! »Note 30.
52. - Mérite, performance... sont les termes fréquemment rencontrés dans les réflexions et débats actuels
mais qui ne sont nullement nouveaux traduisent un certain alignement du droit et des pratiques de la
fonction publique sur les pratiques des entreprises en matière de rémunération. Mais, en même temps,
l'évolution des crédits de l'État ne laisse pas transparaître que c'est la rémunération à la performance qui est
au coeur de la question mais plutôt des formes diversifiées de rémunération. Ainsi, les crédits à vocation
sociale à destination des fonctionnaires se sont sensiblement accrus.
La performance, s'agissant de la fonction publique, est très loin de ne porter que sur le volet rémunération
53. - Est-ce bien la LOLF qui est responsable d'un tel débat ? Certes, la performance est généralement
présentée comme l'un des axes fondamentalement novateurs de la réforme de 2001. La culture de
performance, la culture de résultats, « tarte à la crème » de la rationalité budgétaire et des milieux
gestionnaires qui se substitueraient à la culture des moyens, sont-elles au coeur de la réforme budgétaire et
induisent-elles une réforme complète des rémunérations des agents de l'État ?
Page 8
54. - L'introduction d'une démarche pluriannuelle pour la période budgétaire 2009-2011 fut marquée par une
lettre en date du 25 avril 2008 à l'attention des ministres et secrétaires d'ÉtatNote 31, par laquelle le directeur
du budget énonçait en matière de dépenses de personnel et d'effectifs que pour ce qui est du titre 2 et de la
répartition des crédits par mission « s'agissant de la valeur du point fonction publique, vous ne retiendrez,
par convention, aucune hausse au titre des années 2009-2011 (pour 2009, intégrer l'EAP des hausses
actées en 2008, soit + 0,3 %), compte tenu de la prochaine négociation salariale au titre de la période
2009-2011 ».
55. - Celle-ci a donné lieu à négociation et conclusion d'un accord salarial au travers de la revalorisation du
point d'indice de 0,8 % en 2008, d'une prime de garantie individuelle pour perte de pouvoir d'achat pour
certains agents et la « monétisation de nouveaux jours de RTT », pour reprendre la formulation du Guide
des réformes et mesures 2007-2008 présenté dans le cadre de la Revue générale des politiques publiques
au travers du thème « Revaloriser la fonction publique par la réforme de l'État »Note 32.
Mais une politique de rémunération s'il doit y en avoir une en France, est encerclée par les limites
budgétaires de l'État et la pression accrue des départs à la retraite. Ainsi, les dépenses de personnel
constatées en 2007, prévues en 2008 et en 2009 sont d'abord marquées par la forte progression du montant
des pensions face à la stagnation des dépenses liées à la rémunération d'activité.
Les dépenses de personnel (budget général)
2007 (LRC et RG)
2008 (LF) 2009 (PLF)
Rémunération d'activité 74,23 73,12 71,62
Cotisations et contributions sociales 43,06 44,98 46,79
Dt contributions CAS Pensions 31,69 33,59
Prestations sociales et allocations di-
verses 1,28 1,33 1,27
Total 118,58 119,44 119,68
Sources : LR et PLF ; unité : milliard d'euros
56. - Dans un tel contexte budgétaire marqué par la stagnation des recettes en particulier fiscales et par la
forte progression des dépenses de pensions, le développement d'une politique de rémunération à
destination des agents de l'État peut, difficilement, être imaginé au travers d'une forte croissance du point
d'indice. En ce sens, le développement de la rémunération à la performance demeure en devenir (A) et il
faut se demander s'il peut y avoir une réforme en profondeur des rémunérations répondant à certaines pistes
et exigences dont on dit qu'elles seraient les conséquences de la LOLF (B).
A. - La performance : une approche en devenir
57. - La performance, s'agissant de la fonction publique, est très loin de ne porter que sur le volet
rémunération.
1° Un seul programme prenant en compte la rémunération
58. - En effet, sur les (en moyenne) 134 programmes d'une loi de finances, un seul programme est
identifiable en tant que tel au regard de la thématique fonction publique. Il a été institué avec la loi de
finances pour 2006 et a été maintenu jusqu'à ce jour. Il s'agit du programme 148 : Fonction publique. Inscrit
Page 9
à l'origine au sein de la mission Direction de l'action du Gouvernement et placé sous l'autorité du Premier
ministre, il est passé, en 2008, à la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines
relevant du ministère du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publiqueNote 33. Ce programme est
cependant d'une portée limitée et a été progressivement adapté.
59. - Il ne comprenait pas en 2006 les crédits de personnel et le plafond d'emplois. Il a été remanié chaque
année, en particulier sur le terrain des objectifs et dans son périmètre budgétaire, et a donné lieu en 2006 et
2007 à des reports de crédits et des transferts en provenance d'autres programmes. Il était fondé sur neuf
objectifs en 2006 avec dix indicateurs de performance et a été ramené depuis à trois objectifs avec six
indicateurs dont un seul, mais non le moindre au regard de l'objet de la présente communication, est centré
sur la rémunération à la performance. Intégré en tant qu'objectif 3 en 2006, au travers de la reconnaissance
des résultats il figure à présent au sein de l'objectif 1.
Les mutations du programme 148 Fonction publique entre 2006 et 2008
Objectifs 2006 Objectifs 2008
1 - Connaître l'emploi public et promouvoir une ges-
tion prévisionnelle des effectifs 1 - Promouvoir une nouvelle gestion des ressources
humaines dans la fonction publique d'État
2 - Déconcentrer la gestion des corps de fonction-
naires 2 - Optimiser la formation initiale des fonctionnaires
3 - Développer la reconnaissance des résultats 3 - Optimiser la gestion des prestations d'action so-
ciale interministérielle
4 - Optimiser la formation initiale des fonctionnaires
5 - Améliorer la formation délivrée dans les IRA
6 - Réduire les délais de recrutement des agents
formés dans les IRA
7 - Optimiser la formation continue
8 - Déconcentrer l'action sociale interministérielle
9 - Optimiser la gestion des prestations d'action so-
ciale
Source : projets annuels de performance
60. - Dès lors, si l'on s'en tient à la stricte approche « rémunération », la politique de rémunération sous un
angle LOLF, c'est-à-dire au travers d'un programme (et encore) évaluable, se limite à ce programme dont les
crédits ont connu, il est vrai, une évolution importante mais ne reflètent guère la masse d'ensemble des
crédits affectés à la rémunération des personnels de l'État ; qui plus est le programme a subi de notables
évolutions d'une année sur l'autre. Il est ainsi passé de 137,7 millions d'euros de crédits votés en 2006 à
221,7 millions d'euros dans le cadre de la loi de finances pour 2008 et 224 avec le projet de loi de finances
pour 2009.
AE : autorisations d'engagement ; CP : crédits de paiement ; unité : million d'euros
61. - C'est au sein de l'objectif 1 actuel que l'un des deux indicateurs (1-2) se réfère explicitement à la
rémunération à la performance. En fait, si les rapporteurs parlementaires ont souligné le succès de cette
démarche (lancée à titre expérimental en 2004) cela tient d'abord au champ limité et direct de mise en
oeuvre de cette politique, à savoir les directeurs d'administrations centrales.
62. - Le support juridique de cette politique est le décret du 11 août 2006 portant attribution non pas d'une
prime mais d'une indemnité de performance en faveur des directeurs d'administrations centralesNote 34.
Cette indemnité ne peut dépasser 20 % de la rémunération brute annuelle de l'agent ; or, sur ce point, la
rémunération de l'agent n'est en réalité pas entamée puisque sa rémunération brute servant de support au
calcul du plafond de la dite indemnité comprend un nombre significatif d'éléments dont, notamment, le
traitement indiciaire ou encore l'indemnité de résidence.
I
